Sur la côte bretonne, l’échec du béton pour faire vivre les communes

• Alors que les communes littorales bretonnes s’étendent, leur population n’augmente pas systématiquement.
• Au contraire, dans certains cas, la démographie régresse, les écoles ferment et les commerces disparaissent malgré l’urbanisation croissante.
• 9 % des permis de construire délivrés sur la côte concernent des résidences secondaires participant à un vieillissement de la population dans ces communes.

Détruire des espaces naturels et des terres agricoles pour faire place à du goudron, des logements et des commerces : c’est le prix à payer quand on veut développer une commune, voir la population s’y épanouir, et les entreprises y créer des emplois. Ainsi pourrait-on résumer l’approche d’une urbanisation créatrice de croissance, approche « pragmatique » régulièrement défendue par les élus auxquels on reproche les conséquences environnementales de leurs politiques d’aménagement.

Si l’on suit cette logique de croissance, il est inconcevable que ces communes dont les zones urbaines se sont étendues perdent des habitants et des emplois… Près de la moitié des communes littorales ont réussi leur pari : les zones urbanisées se sont étendues (au moins 5 %), tout en gagnant des habitants. Il s’agit le plus souvent de villes-centre ou de communes composant une grande agglomération comme Lorient, Brest ou Vannes.

Mais le développement local ne sort pas, comme par miracle, des bétonnières. Elles pourraient même avoir précipité le déclin de certains villages de la côte, comme le révèle Splann !. Ce constat est le résultat d’un travail inédit de recoupement de données d’urbanisme et de démographie de ces dix dernières années sur le littoral breton (voir boîte noire ci-dessous).

Sur la « côte des légendes », dans le nord Finistère, Kerlouan a succombé au mirage des permis de construire. Les zones urbanisées de la commune se sont étendues de 25 hectares en 10 ans. Résultat : en 2021, elle comptait près de 200 habitants de moins qu’en 2014. Depuis un siècle et demi, les Kerlouanais n’ont jamais été aussi peu nombreux. Les cours des écoles sont plus calmes, désormais : l’effectif global, de la maternelle au CM2, est passé de 148 en 2015 à 80 à la rentrée 2023. Et malgré les promesses du tourisme, la commune a aussi perdu une quinzaine d’emplois à l’année, depuis 2014.

À Saint-Cast-le-Guildo, près de Dinan, l’urbanisation a progressé de 12 hectares sur des terres naturelles ou agricoles entre 2014 et 2020. Résultat sur la même période : moins d’habitants, moins d’emplois, moins d’enfants dans les écoles. Seul le service urbanisme de la mairie connaît un rush : entre 2013 et 2023, il a accordé 342 permis de construire pour de nouveaux bâtiments. C’est davantage que le volume traité par des villes comme Auray, Quimperlé ou Douarnenez, pourtant quatre fois plus peuplées.

Dans le Morbihan, Saint-Gildas-de-Rhuys a connu ces dix dernières années une activité immobilière prolifique. La mairie a accordé près de 500 permis entre janvier 2013 et décembre 2023 pour la construction de nouveaux bâtiments. Un record régional au regard de sa population (313 permis pour 1.000 habitants contre une moyenne de 42 dans les communes littorales, sur la même période). Cette belle performance des services d’urbanisme s’est concrétisée sur le terrain : les nouveaux bâtiments apparus entre 2014 et 2023 couvrent près de 12 hectares, rien qu’en additionnant les emprises au sol. Ce boom immobilier a-t-il dopé la démographie locale ? Il l’a tout juste sauvé du naufrage. Entre 2014 et 2020, Saint-Gildas-de-Rhuys a perdu 138 habitants. 8% de sa population. Le recensement de l’Insee apporte toutefois une lueur d’espoir : on compte 18 nouveaux emplois…

Changeons d’échelle : celle des établissements publics de coopération communale (EPCI), qui assurent de plus en plus des compétences d’aménagement du territoire. La Communauté d’agglomération Guingamp-Paimpol a artificialisé 370 hectares en 10 ans, dont les trois quarts pour du logement, tout en perdant des habitants. Même paradoxe à Lannion-Trégor Communauté, Ploërmel Communauté, Communauté Lesneven Côte des Légendes, Communauté de communes Cap Sizun – Pointe du Raz, Communauté de communes Presqu’île de Crozon-Aulne maritime, Douarnenez Communauté et Haut-Léon Communauté.

À une échelle encore plus large, l’artificialisation de terres a davantage accompagné la croissance démographique dans l’intérieur que sur le littoral. Sur la période 2014-2020, pour chaque hectare de terre agricole ou naturelle perdue au profit de la construction de logements, on compte 17 nouveaux habitants dans les communes de l’intérieur, mais seulement 12 dans celles du littoral.

Alors comment expliquer un tel échec ? D’abord en regardant de plus près les permis de construire délivrés par les communes. À Saint-Cast-le-Guildo, 27 % d’entre eux concernent explicitement de futures résidences secondaires. À Saint-Gildas-de-Rhuys, un permis de construire sur trois comporte également une mention du devenir du bâtiment : une résidence secondaire. Et encore, cette mention n’est pas obligatoire. La municipalité n’a pu ignorer qu’une part importante des nouveaux logements n’apporterait probablement pas de nouveaux habitants. Même si elle a pu espérer que ces estivants, la retraite venue, s’y installeraient à l’année. Contactée par Splann !, la municipalité n’a pas répondu à nos questions.

Dans l’ensemble de la Bretagne, une dizaine de communes ont accordé plus d’un tiers de leurs permis à des résidences secondaires. Et elles sont toutes situées sur le littoral, pour la plupart dans le Morbihan. Citons  également Bangor, Pénestin, Saint-Pierre-Quiberon, Locmaria, Arzon, Groix, Locmariaquer, Plounéour-Brignogan-plages et Tréflez, parmi celles qui ont délivré au moins 100 permis en 10 ans.

Sur le long terme, cette stratégie fait rouiller les gonds des volets, comme dans une bonne partie de la Bretagne insulaire (l’île-aux-Moines, Houat, Hœdic, Brehat, Tudy, Molène, Arz, Batz), qui depuis plusieurs années ne vit qu’à temps partiel. Dans 41 communes littorales, plus de la moitié des logements ne sont habités qu’une partie de l’année par des propriétaires qui vivent officiellement ailleurs. Un constat encore plus marqué sur la côte morbihannaise : à Saint-Gildas-de-Rhuys, Arzon et Damgan, plus des trois quarts des habitations sont des résidences secondaires.

Des villages fantomatiques en basse saison, comme Benjamin Keltz les a décrits dans son livre Bretagne secondaire. En 2020, les communes du littoral concentraient les trois quarts des résidences secondaires bretonnes. Près de 200.000 logements qui dominent parfois le paysage local. Ainsi à Audierne, 72 % des logements sont occupés par intermittence. On comptait 600 résidences secondaires en 2009 et 900 en 2020. Sur la même période, la commune a perdu des habitants, mais aussi des emplois.

« Le problème, c’est que nous ne pouvons pas refuser une demande de permis s’il est conforme au plan d’urbanisme, au risque d’avoir un recours devant le tribunal, regrette la maire de Saint-Cast (22), Marie-Madeleine Michel. Et nous n’avons aucun levier juridique pour empêcher les résidences secondaires. » Entre l’hiver et l’été, la population est multipliée par dix, obligeant à investir pour les accueillir, « alors que les dotations de l’État sont basées sur une population de 7.000 habitants », explique l’élue.

Même si Saint-Cast a obtenu le droit de taxer les propriétaires de résidences secondaires (30 % de la taxe d’habitation cette année, 45 % à partir de 2025), les chances de les voir se transformer en résidents à l’année restent incertaines. La solution d’urgence, envisagée par la municipalité : continuer à s’étendre, en donnant la priorité aux logements sociaux sur les terrains communaux.

Ce phénomène touche aussi les zones très urbanisées du littoral. À Brest, le nombre de résidences secondaires a doublé entre 2009 et 2020, passant de 1.510 à 3.052. À Saint-Brieuc, de 593 à 1.335. À Rennes, de 2.309 à 5.541. Cela contribue à appauvrir le stock de logements disponibles, à repousser la population vers les périphéries et favoriser l’artificialisation. Mais les proches banlieues sont, elles aussi, confrontées à la concurrence du logement de loisir : à Plescop, en périphérie de Vannes (56), le nombre de résidences secondaires a été multiplié par trois (de 40 à 176) pendant que le nombre total de logements progressait plus modestement de 62 %.

Quelques rares communes du littoral ont vu le nombre de résidences secondaires baisser entre 2014 et 2020 : Loperhet, Poullan-sur-Mer, Pléboulle, Pont-Aven, Goulien et Tréglonou dans le Finistère. Mais c’est surtout dans les communes situées un peu plus dans les terres (dites « rétro-littorales ») que l’habitat intermittent recule.

Même si la part des demandeurs de permis de construire « locaux » (domiciliés dans la même commune) a chuté de moitié ces dix dernières années (de 40 % en 2013 à 20 % en 2020), les bénéficiaires de permis restent très majoritairement domiciliés en Bretagne (plus de 80 %).

Près de la moitié des communes littorales (122 communes) ont perdu des emplois entre 2014 et 2020. Cinquante-quatre communes peuvent se consoler avec quelques habitants en plus. Mais à quel prix ? À Plouescat (Finistère), 20 hectares de terres naturelles ou agricoles ont été pris pour y construire des logements. Pour chacun de ces hectares, la commune a accueilli à peine deux nouveaux ménages. Contactés par Splann !, le maire de Plouescat et son adjoint à l’urbanisme n’ont pas répondu à nos questions.

Les communes littorales sont arrivées, en 2020, à un point de bascule démographique. Les seniors y sont désormais plus nombreux que les jeunes. Lors du dernier recensement, on comptait 337.000 habitants âgés de 65 ans et plus. Les jeunes de moins de 25 ans n’étaient que 314.000. Et ce vieillissement n’est pas seulement affaire de proportion : le nombre de jeunes de moins de 25 ans diminue sur le littoral, alors qu’ils progressent encore partout ailleurs en Bretagne. À Arzon, les seniors étaient cinq fois plus nombreux que les jeunes de moins de 25 ans en 2020.

L’écart n’a cessé de se creuser depuis une dizaine d’années et il se creuse encore à mesure qu’on approche de la mer : Dans les logements situés dans les 200 premiers mètres du rivage, on compte près de 20.000 jeunes de moins de 25 ans, mais les plus de 65 ans sont presque deux fois plus nombreux : 37.000.

Si la baisse de la natalité touche aussi bien l’intérieur que le littoral, elle vient accélérer le vieillissement sur la côte. Quiberon accueillait 30 nouveaux-nés par an entre 2014 et 2018. À peine 20 sur la période 2019-2022… À Tréogat, en 2022, il n’y a pas eu une seule naissance. Un mauvais signe pour la petite commune, qui a déjà perdu, la même année, l’une des trois classes de son école.

Les chutes d’effectifs scolaires semblent d’ailleurs marquer l’entrée d’une commune dans une phase de dépression. Entre 2015 et 2023, dans l’ensemble de la Bretagne, le nombre d’élèves du premier degré (public et privé) a baissé de 8 %. Cette baisse est plus marquée dans les communes littorales (-9 %) que dans l’intérieur (-7 %). Les effectifs baissent de plus de 8 % dans 143 des 250 communes du littoral.

À Yffiniac, où la tache urbaine s’est étendue de 40 hectares, les deux écoles élémentaires ont perdu près de 130 élèves depuis 2015. À Tréveneuc, face à la baisse des effectifs, l’école privée a fermé en 2019, malgré les interventions du maire auprès de la direction diocésaine de l’enseignement catholique. Ce n’est pas faute d’avoir tout fait pour étendre la commune : la mairie a délivré 135 permis en 10 ans (soit un taux record de 168 pour 1.000 habitants).

Conséquence inattendue de cette ruée vers le littoral : les résidents secondaires vieillissants ne peuvent même plus compter sur les structures locales d’aide à domicile. « Il y a 4 ou 5 ans, on les prenait encore, mais maintenant, on refuse, confie-t-on à l’ADSCE, une structure d’aide à domicile basée à Dinard. On n’a plus assez de personnel pour s’occuper des résidents à l’année. Il nous manque 4 ou 5 personnes pour Saint-Cast, autant à Fréhel. Les professionnelles n’arrivent plus à se loger sur la côte, c’est trop cher. Et au bout d’un moment, certaines démissionnent, à cause des frais de carburant. Parfois, elles doivent rouler une demi-heure pour aller travailler. »

Certes, la situation n’est pas plus rassurante dans le centre-Bretagne, à Huelgoat, Callac ou Guémené-sur-Scorff. La population vieillit, les jeunes s’en vont. Mais il reste plus facile pour un jeune ménage de revenir s’y installer.

Des retraités aisés sur la côte, des ménages modestes relégués dans les terres… Autant de signes d’une « certaine dévitalisation et d’un risque de perte de mixité sociale, générationnelle, mais aussi d’activités implantées sur le littoral », observe le CESER dans son rapport Produire et résider sur le littoral en Bretagne.

Les élus locaux du littoral ont-ils tous pris la mesure de ce risque ? À lire certains projets de documents d’urbanisme, il semble que les mirages du développement urbain comptent encore des adeptes. À l’extrémité de la péninsule, la presqu’île de Crozon (29) a perdu plus de 800 habitants entre 2014 et 2020. Mais les élus restent dans le déni. Le plan d’urbanisme de l’intercommunalité adopté en 2019 table sur une tendance démographique très optimiste, proche de la moyenne régionale (+0,5 %), leur promettant environ 5.000 habitants de plus en 2040.

En 2023, lors de la modification du plan d’urbanisme, les maires de la presqu’île avaient l’occasion de revoir à la baisse l’étendue des nouveaux terrains à artificialiser. Ils ont fait l’inverse, en reclassant plus de 30 hectares de terrains mis en réserve (zones 2AU) en terres à urbaniser immédiatement ou à court terme (U et 1AU). La mission régionale de l’Autorité environnementale (MRAE) leur a recommandé de « revoir le projet d’urbanisation à la baisse de manière à aboutir à un projet raisonné, en phase avec les tendances démographiques ». Car, rappelle-t-elle, « la production de logements, en décalage avec la démographie, entraîne une consommation inutile des sols et terres agricoles et génère la production de résidences secondaires. »

À Cancale (35), la modification du PLU engagée en 2022 est jugée tout aussi sévèrement par la MRAE. « La collectivité maintient ainsi le choix d’un scénario de développement démographique contraire aux tendances observées aux cours des dernières années », observe-t-elle dans son avis, tout en pointant que « les nouveaux logements produits entre 2013 et 2018 sont presque tous dévolus aux résidences secondaires ». Contactée par Splann !, la municipalité n’a pas répondu à nos questions.

Aussi paradoxal que cela puisse paraître, l’euphorie immobilière semble donc avoir verrouillé l’habitat et creusé les inégalités, entraînant le littoral breton dans un lent déclin. Nos constats montrent qu’artificialiser peut être contre-productif. Alors que la loi zéro artificialisation nette (ZAN) est en sursis, les élus locaux gardent entre les mains un stock considérable de terres naturelles et agricoles prêtes à être bétonnées.

Selon les calculs réalisés par Splann !, l’ensemble des parcelles classées en zone « à urbaniser » dans les cinq premiers kilomètres du littoral breton représente plus de 10.000 hectares.