Dans les coulisses d’un urbanisme littoral hors de tout contrôle

• Les services préfectoraux régularisent parfois des constructions non autorisées, comme nous l’a montré l’emblématique cas de l’île du Loch.
• Les services de la préfecture manquent d’effectifs et de moyens pour contrôler la légalité des plans locaux d’urbanisme, permis de construire et autres actes.
• Les préfets détiennent le pouvoir de décision sans toujours suivre l’avis des services dédiés qui étudient les dossiers.

L’affaire a été rendue publique en 2012 par l’association Bretagne Vivante, gestionnaire de la réserve naturelle de l’île Saint-Nicolas, dans l’archipel des Glénan (29). « Le personnel de l’association avait remarqué sur l’île du Loch, au sud des Glénan, la pose de ganivelles — une sorte de palissade — tout autour de l’île, ainsi que l’édification d’une serre-tunnel, et la modification substantielle de bâtiments existants, notamment un corps de ferme jusqu’ici à l’abandon », se souvient Romain Ecorchard, juriste de l’association Bretagne Vivante à l’époque des faits.

Des « infractions caractérisées », dixit la décision du tribunal d’instance de Quimper, non seulement au regard de la loi littoral, mais aussi parce que le site est classé, ce qui constitue la plus haute protection possible.

L’affaire fait grand bruit, principalement parce que la société mise en cause porte un nom bien connu : c’est la SA Bolloré derrière laquelle on trouvait alors Vincent Bolloré, homme d’affaires, milliardaire et propriétaire de nombreux médias. La SA Bolloré, présentée comme propriétaire de l’île par la décision du tribunal d’instance, a donc effectué ces quelques travaux, mais sans s’embarrasser d’une déclaration préalable ou d’une demande de permis. Au tribunal, l’association Bretagne Vivante insistera sur le fait qu’une demande d’autorisation aurait au moins permis d’évaluer l’incidence des projets sur le fragile écosystème de l’archipel.

Ce que démentira la SA Bolloré, soutenant que l’association n’apportait pas « la preuve des dommages apportés à l’environnement ». Pour sa défense, la société « précise que les premiers travaux ont été réalisés pour clôturer progressivement l’île par des ganivelles, en deçà des limites du domaine public maritime, que les clôtures ont été réalisées sur le même modèle que sur les îles voisines, Saint-Nicolas par exemple. Elle souligne que des autorisations ont été sollicitées, et ont permis la régularisation d’une longueur de 100 mètres de ganivelles. Elle soutient que l’association Bretagne Vivante a été associée à ces discussions, […] et assure avoir mis en œuvre les préconisations alors émises. »

L’association a finalement attaqué. « Les personnes concernées ont demandé plusieurs fois à nous rencontrer pour nous convaincre de retirer nos plaintes avant d’arriver au contentieux, raconte Romain Ecorchard. Cependant, alors que la justice suivait son cours, la préfecture du Finistère a régularisé après coup une partie des installations. Ce qui n’empêcha pas le tribunal de condamner la société Bolloré à verser une somme, assez dérisoire, à l’association. »

7.000 € de dommages et intérêts, auxquels s’ajoutent des frais de justice et d’huissier d’un montant de 2.238 €. Ce que déplore surtout Romain Ecorchard, c’est l’attitude des préfets successifs : « Ils n’ont finalement jamais posé de difficulté pour délivrer les autorisations, même quand c’étaient des régularisations de travaux qui avaient pourtant été engagés sans autorisation. D’autre part, la préfecture aurait normalement dû utiliser ses pouvoirs de police administrative (mise en demeure en premier lieu), ce qu’elle n’a jamais fait. En gros, nous avons fait le travail de police à la place de la préfecture. À cet égard, les 7.000 euros de dommages intérêts représentaient une juste rémunération pour ce travail fait à leur place. »

Contactée, la préfecture du Finistère n’a pas souhaité répondre.

Cet exemple de la SA Bolloré sur l’Île du Loch est emblématique de la manière dont la loi littoral est contournée, au quotidien. Face au risque plus que probable d’une réponse négative, de nombreuses constructions se font chaque année en France sans les autorisations nécessaires.

Leur nombre est par nature difficile à estimer avec précision, mais la quantité d’infractions au droit de l’urbanisme et de la construction enregistrées par les services de police et de gendarmerie était entre 2012 et 2021 de 4.100 par an en moyenne, sur tout le territoire national.

D’autres justiciables, encore, suivent le circuit administratif officiel, espérant que leur dossier passe, sur un malentendu. Ou que les services concernés (municipaux puis préfectoraux) seront trop débordés pour examiner leur demande de permis dans les délais — au bout de deux mois sans réponse, l’autorisation est automatique. Ou encore que le maire, déjà au bord de la démission (selon une étude soutenue par l’AMF et réalisée par des chercheurs du Centre de sociologie des organisations (Sciences Po et CNRS), 91,2 % des maires interrogés se disent « sous pression », et 44,6 % ont déjà pensé à abandonner leurs mandats) cédera aux demandes d’un de ses administrés.

Selon Laurent Le Clech*, excellent connaisseur de dossiers en lien avec la loi littoral, qui tient à garder l’anonymat, « le maire accepte, souvent pour avoir la paix, voire régularise après coup une construction faite sans permis — parfois même en modifiant le plan local d’urbanisme (PLU) ».

Dans le nord de la commune de Treveneuc, à moins de 150 mètres de la plage, est ainsi apparue, au premier semestre 2017, une extension conséquente sur une maison, dont aucune trace n’a pu être trouvée dans la base nationale des permis de construire depuis 2014. Et pour cause : dans le PLU datant alors de 2007, les parcelles concernées étaient zonées Na (secteur naturel). Elles étaient en outre en claire covisibilité par rapport à la mer, donc plus protégées encore par la loi littoral. Elles étaient enfin entourées de parcelles non construites : un tel permis n’aurait sans doute pas été accordé. En 2020, pourtant, dans le nouveau PLU, les parcelles deviennent tout soudain « UB », c’est-à-dire urbanisées à dominante d’habitation, alors même que les parcelles alentours sont toujours vierges de construction.

« En 2019, nous avons rencontré Monsieur Sérandour, maire de la commune, pour soulever documents à l’appui, un certain nombre contradictions au sujet du projet de PLU qui sera voté en 2020 », se rappelle une riveraine qui souhaite préserver son anonymat. Une rencontre que Splann ! n’a pu confirmer faute de réponse de la mairie à nos sollicitations.

« Il nous a demandé de ne pas nous préoccuper de ces parcelles car il passait le terrain constructible pour régulariser le permis. Ce n’est d’ailleurs que ces derniers mois, donc plusieurs années après sa construction, que cette maison a été raccordée au réseau des eaux usées. Lors de ce même entretien, il nous a annoncé qu’il avait mis son veto au zonage Naturel que proposait le bureau d’étude pour des terrains de Port Goret, qui représentaient pourtant une rupture d’urbanisation. Il avait, disait-il, réussi à  »sauver leur constructibilité’. Suite à cet entretien, il a explosé, nous a mis à la porte et a depuis toujours refusé de nous recevoir en mairie, peu importe nos demandes. »

Contactée, la mairie de Treveneuc n’a pas donné suite à nos sollicitations, de même que les propriétaires de la maison concernée.

Le problème, selon Gwendal Vasseur*, fonctionnaire au ministère de la Transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques, c’est que « les Directions Départementales de Territoires et de la mer au sein des préfectures sont en sous-effectifs notoires. » Les équipes dévolues au contrôle de légalité — c’est-à-dire la vérification de la conformité des actes pris par les collectivités territoriales et leurs établissements publics avec les dispositions législatives et réglementaires en vigueur — doivent de surcroît remplir d’autres missions.

« À certaines périodes, il n’y a souvent qu’une ou deux personnes pour contrôler tous les actes ! », assure M. Vasseur. Sachant que le contrôle doit se faire dans le délai légal de deux mois.

Or une préfecture reçoit typiquement entre 25.000 et 30.000 actes ou documents liés à l’urbanisme par an. Dans une Synthèse des principales observations formulées au titre du contrôle de légalité publiée en décembre 2020, la préfecture du Finistère fait état d’un flux annuel de 28.320 actes d’urbanisme. Parmi eux, cette année-là, 11.507 ont été contrôlés (environ 41 %), donnant lieu à 190 recours gracieux et 49 lettres d’observations, en grande partie pour une interprétation trop souple de la loi littoral.

« Deux mois, c’est très court pour étudier un acte, recueillir les éléments pertinents, constituer le dossier et le faire remonter, ajoute M. Vasseur. Il y a en outre eu une explosion des demandes à l’issue de la crise Covid, et les moyens n’ont pas suivi. Les fonctionnaires des services ne sont en plus pas nécessairement des spécialistes du sujet. En ce cas, ils peuvent, ponctuellement, demander l’aide experte des spécialistes de la DDTM — mais, là encore, cela prend du temps. »

Même lorsqu’ils ont le temps de s’atteler au contrôle de légalité d’un acte ou d’un document, le rôle des services dédiés se limite à fédérer les réglementations, à constituer les dossiers et à rédiger des recommandations.

« C’est le préfet qui signe les éventuelles mises en garde ou rappels à l’ordre issus du contrôle de légalité, reprend Gwendal Vasseur, et les recommandations des services peuvent ne pas être suivies par les préfets. Les choses ont beaucoup évolué depuis vingt ou trente ans à ce sujet : auparavant, les préfets faisaient confiance à leurs services et censuraient rarement leurs recommandations. Ce n’est plus du tout le cas aujourd’hui. »

Prenez l’affaire Giboire sur l’Île de Berder (56). Cet îlot de verdure au cœur du Golfe du Morbihan est un lieu de promenade, auquel on peut accéder à pied à marée basse. Sur l’île se trouvent déjà deux bâtiments du XIXe siècle. Propriétaire des lieux, Michel Giboire, président à l’époque du groupe immobilier Giboire, a obtenu, en 2013, du préfet une autorisation d’occupation temporaire (AOT) du domaine public maritime pour des « activités en lien avec la mer » — une exception à la loi littoral, pensée pour dynamiser l’économie en lien avec le milieu maritime.

Entre juillet 2017 et début 2018, Michel Giboire a aménagé ces deux constructions, sans autorisation d’urbanisme : les ouvertures de l’ancienne pêcherie ont été modifiées, son intérieur a été aménagé et des cheminées créées, de façon à la transformer une résidence. Depuis, le propriétaire vient y passer du temps : c’est donc devenu un logement. Les changements de destination d’un bâti dans la bande des 100 mètres sont pourtant formellement interdits par la loi littoral. L’île abrite également en son centre un manoir.

Le PLU de la commune, approuvé en 2018, prévoyait que le groupe immobilier Giboire puisse le transformer en hôtel de luxe — un permis qui aurait augmenté de 30 % la surface bâtie. Face à ce qui constituait selon elles tant d’infractions, quatre associations de protection de l’environnement ont attaqué le projet et le PLU — et ont gagné (le jugement est définitif depuis la décision du conseil d’état du 10 novembre 2023). Le projet du Groupe Giboire est donc mis en pause. Pour l’instant du moins.

Le maire et son conseil municipal avaient pourtant été maintes fois alertés en amont.

« L’élaboration d’un Scot ou d’un PLU peut mettre plusieurs années, explique une source au ministère du Développement durable. Jusqu’à 10 ans parfois. Les élus doivent se mettre d’accord, mais les services de l’État peuvent aussi intervenir et les fonctionnaires de la DDTM peuvent être invités ou s’inviter aux réunions préparatoires. Dans le cas de l’affaire Giboire, les fonctionnaires de la DDTM ont alerté dès cette étape préliminaire sur la fragilité juridique que représentait le zonage de l’île Berder et les risques du projet hôtelier envisagé. Le maire a persévéré, convaincu de son projet.»

Mais le processus ne s’arrête pas là : « une fois le projet de Scot ou de PLU arrêté, l’État, représenté par les différents services préfectoraux, formule un avis, au titre de personne publique associée. Là encore, nombreux étaient ceux à pointer du doigt le problème de l’île Berder, abonde notre fonctionnaire. Suit une enquête publique, au cours de laquelle tout le monde est invité à réagir, y compris et surtout les citoyens. Les élus sont invités à répondre à toutes les remarques, des personnes publiques associées comme des administrés. Lorsque l’enquête se clôt, un commissaire enquêteur indépendant en fait une synthèse et formule à son tour un avis. »

En l’occurrence, la commissaire enquêtrice pour le PLU de Larmor Baden remarque que « le bâti de l’île de Berder peut difficilement être qualifié de village ou de secteur urbanisé de densité significative aussi son classement en zone U ne me paraît pas justifié ». Et de formuler un avis favorable au projet de PLU, mais assorti notamment de la réserve de protéger l’Île Berder comme espace remarquable. Malgré tout, le maire, à nouveau, n’a pas voulu amender son projet. Il n’a pas non plus donné suite à nos demandes d’éclaircissements à ce sujet.

De même que Pascal Puisay, maire (Horizons) de Pénestin (Morbihan), est parfaitement dans son droit lorsqu’il déclare, début juillet 2024 sur le site de la mairie, souhaiter « confirmer [les] choix politiques » du « projet arrêté » de PLU, en dépit de l’avis défavorable formulé par les commissaires enquêteurs le 26 juin 2024, ainsi que des réserves du préfet et d’autres personnes publiques associées. Pascal Puisay n’a, lui non plus, pas souhaité répondre à nos questions.

La mission régionale d’autorité environnementale (MRAE) souligne ainsi dans son avis le manque de cohérence entre le projet de PLU de Pénestin et la réalité du territoire et déplore plus généralement une démarche d’évaluation environnementale inaboutie, « faute d’un scénario démographique cohérent, d’une estimation contextualisée des besoins en logements et d’une analyse proportionnée de l’ensemble des sensibilités environnementales et des enjeux, en particulier sur les secteurs prévus en extension d’urbanisation ».

Reste que c’est le conseil municipal qui procède au vote d’approbation de son PLU. Les services d’urbanisme de la préfecture ont, exactement comme pour un permis de construire, deux mois pour en contrôler la légalité. Et, exactement comme pour un permis de construire, le préfet peut, ou non, suivre les recommandations de ses services, et censurer le PLU, ou le déférer au tribunal administratif. « Mais, en région Bretagne, il est excessivement rare qu’un préfet défère un PLU », dit Gwendal Vasseur. Un constat étonnant lorsqu’on prend le temps d’analyser les PLU des 263 communes du littoral breton.

Nous nous sommes prêtés au jeu de l’interprétation juridique des PLU des communes littorales de la Bretagne administrative, en les épluchant un à un : règlement graphique et règlement écrit. En nous appuyant sur la documentation disponible (notamment le précieux Fascicule loi littoral publié par la Région Bretagne), et sur une lecture la plus neutre possible de la loi littoral, nous avons pu évaluer que, parmi toutes ces communes, 87 présentent quelques points discutables.

Pour 54 autres, ces fragilités juridiques sont plus nombreuses et de nature variée (détermination de village, zonages problématiques, disparition de ruptures d’urbanisation, tracé étonnant des espaces proches du rivage, etc.). Une trentaine sont manifestement obsolètes, au sens où ils sont trop anciens et leurs éventuelles mises à jour n’ont pas suffi pour tenir compte des dernières dispositions législatives.

Enfin, si l’établissement d’un PLU est une exigence légale depuis 2000, huit communes du littoral breton n’en sont, à la date de publication de ce dossier, toujours pas pourvues (parfois, suite à une annulation de justice, comme Fouesnant) : Saint-Père-Marc-en-Poulet, Plomeur, Trébabu, Mont-Dol, Fouesnant, Trégarvan, l’Île-de-Sein et celle d’Ouessant.

Dans le cas de Giboire, le préfet n’a pas bougé, malgré toutes les réserves formulées par les personnes publiques associées, DDTM, associations, etc. « Certains préfets ne voient que des coups à prendre avec ces histoires d’urbanisme, analyse un très bon connaisseur de dossiers ayant trait à l’urbanisme littoral. Ils ne voient bien souvent aucun intérêt pour eux et leurs carrières à intervenir dans ces affaires d’urbanisme. C’est la raison pour laquelle ils peuvent, parfois, ne pas suivre les recommandations de leurs services, pour ne pas empêcher la réalisation des projets. »

Pour notre source au ministère du Développement durable, les préfets ont souvent à l’esprit l’économie, et seront peu enclins à entraver un projet susceptible de créer de l’activité et des emplois sur le territoire.

Pire, notre témoin a entendu des membres du corps préfectoral minimiser les enjeux écologiques : « À bien des égards, si certains préfets ont à l’esprit les enjeux écologiques, et leurs effets parfois spectaculaires (l’érosion côtière par exemple), beaucoup d’entre eux ne sont pas au courant ou pas convaincus par le consensus scientifique. Ou alors ils pensent manquer de recul dans le temps, pour arbitrer et prendre une décision qui pourrait obérer un projet économique, espérant que les associations de protection de l’environnement feront le travail de contrôle de légalité à leur place. Ce ne sont pourtant pas leur rôle et elles n’en ont pas les moyens ! Le préfet ne s’associe même pas à leurs actions en justice. »

Quand Plouvien a voulu céder sa bande littorale à la commune voisine de Tréglonou, le maire de l’époque, Christain Calvez se souvient en avoir parlé au préfet du Finistère d’alors, Jean-Jacques Brot. « Il m’a tout de suite répondu : ‘C’est très rigolo, votre affaire’ et il a validé l’arrêt. Le préfet qui l’a remplacé m’a dit qu’il n’aurait jamais accepté, mais n’a pas voulu revenir dessus. »

Au cours de notre enquête, nous avons sollicité un grand nombre d’élus. Quasiment aucun ne nous a répondu. Seule Laurence Fortin, vice-présidente de la Région Bretagne chargée des Territoires, de l’économie et de l’habitat, note à ce sujet que « les préfets font parfois plus de politique que les politiques ». Quant aux préfectures bretonnes, aucune n’a donné suite à nos nombreuses demandes d’entretien, ni aux séries de questions que nous leur avons fait parvenir.

* Les nom et prénom ont été modifiés.